POR FÁBIO GÓIS| 13/04/2018

O Ministério Público Federal (MPF), a Associação Nacional do Ministério Público de Contas (AMPCON) e o Conselho Nacional dos Procuradores-Gerais de Contas (CNPGC) se manifestaram, com o apoio do Movimento do Ministério Público Democrático (MPD), contra o Projeto de Lei 7.448/2017, que aguarda sanção presidencial. De autoria do senador Antonio Anastasia (PSDB-MG), a matéria acrescenta diversos artigos à antiga Lei de Introdução ao Código Civil, editada em 1942, com o objetivo de dar segurança jurídica a gestores no trato do dinheiro público (leia abaixo o que mais diz o senador). Mas, segundo as instituições, trata-se de uma forma de minar a atuação de órgãos e agências de controle e fiscalização.

Segundo juristas, auditores e demais membros do MP, a proposição restringe as possibilidades de processo por improbidade administrativa contra políticos e gestores por desvios no uso do dinheiro público, limitando a fiscalização. Nesse sentido, alega a categoria, o projeto promove a impunidade dos gestores e protege políticos sob suspeita de beneficiar concessionárias de serviço público, por exemplo, que têm acesso a recursos do Tesouro por meio de contratos.

Entre outros pontos, a proposta altera regras para punição de agentes públicos, por parte de tribunais de conta, e apenas aplica sanções em caso de “dolo ou erro grosseiro” na tomada de decisões técnicas, nos termos de seu artigo 28 (“O agente público responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro”). Ou seja, o dispositivo livra de qualquer responsabilidade gestor público que exerça suas funções de forma negligente, imprudente ou com imperícia.

“É dizer, na prática, que não poderão os órgãos de controle ou judiciais responsabilizar agente público por erro grosseiro”, diz nota técnica da Procuradoria-Geral da República (PGR) encaminhada há pouco à presidente da República em exercício, ministra Cármen Lúcia. A instituição considera que o artigo 22 também inviabiliza a punição a maus gestores. “Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados”, diz o dispositivo do projeto.

“O artigo 22 quer inaugurar um microssistema jurídico específico do gestor público”, reclama ainda a Procuradoria-Geral da República.

Leia a íntegra da nota técnica da PGR

Outro ponto contestado por procuradores é o que diz respeito a custas processuais. Segundo o parágrafo 2º do artigo 28, caso um agente desrespeite princípios da legalidade, o próprio órgão lesado custeará a defesa do agente infrator, que só deverá ressarcir o erário for definitivamente reconhecido o dolo (intenção de cometer desvio). ”O agente público que tiver de se defender, em qualquer esfera, por ato ou conduta praticada no exercício regular de suas competências e em observância ao interesse geral terá direito ao apoio da entidade, inclusive nas despesas com a defesa”, explicita o dispositivo. Isso quer dizer que, por exemplo, um governador suspeito de favorecer uma empreiteira por “negligência” não terá que bancar sua despesa, deixando-a para o estado em questão.

Anastasia nega as acusações e lembra que o projeto, que é também defendido por especialistas em Direito Público e Direito Administrativo, impede que autoridades municipais, estaduais e federais, de qualquer órgãos da administração pública, tomem decisões fundamentadas em valores abstratos sem apontar consequências práticas desses atos formais. Além disso, entre diversas outras questões, o projeto também determina que tais decisões, caso invalidem ato ou processo administrativo, indiquem obrigatoriamente suas consequências jurídicas. A regra vale, segundo a proposição, para as esferas administrativa e/ou judicial.

Leia a íntegra do projeto de Anastasia

O Congresso em Foco procurou Anastasia para comentar a rejeição ao projeto. Sua assessoria informou que ele acompanha o presidente do Senado, Eunício Oliveira (MDB-CE), em missão oficial ao Japão. Em texto veiculado no Facebook (íntegra abaixo), o senador elenca uma série de reportagens e até um editorial com argumentação em defesa do projeto. E adverte: “Não aceitarei o argumento fantasioso que afirma que a matéria que eu apresentei promove a impunidade. Isso não é verdade. Não tenho problema algum, vocês sabem bem, em lidar com críticas. Mas não aceito mentiras. Essa matéria não modifica nenhuma competência dos órgãos de controle. Até porque essas competências estão previstas na Constituição. Lei Ordinária, como é o caso, não modifica a Constituição”, defende-se Anastasia.

Reforça o coro do senador um parecer divulgado nessa sexta-feira (13) por 16 especialistas em Direito Público e Direito Administrativo. No texto, os juristas não só recomendam a sanção do projeto de lei como afirmam que a proposição “figura como um grande avanço para a melhoria da qualidade decisória nacional, não havendo quaisquer ilegalidades ou inconstitucionalidades”.

Leia a íntegra do parecer

Controle “mitigado”

Mas os profissionais envolvidos com o controle das contas públicas não estão convencidos com a argumentação do senador. Na nota técnica enviada a Cármen Lúcia, a PGR pede veto integral ao projeto e diz que ele não só reduz controle sobre agentes públicos como compromete a Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/1992, que “dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional”).

Encabeçada pela procuradora-geral da República, Raquel Dodge, e subscrita por sete sub-procuradores, a nota técnica diz que o projeto pode inutilizar o “vigente sistema de controle, responsabilização e ressarcimento por atos lesivos ao erário e ao interesse público”. “Em outras palavras, a nova lei conduz à impunidade”, diz a introdução do documento encaminhado à presidente do Supremo Tribunal Federal.

“A alteração à lei de improbidade administrativa está sendo feita por mudança na Lei de Introdução ao Código Civil por este Projeto de Lei, de modo a negar efetiva aplicação da Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/92), que é o principal instrumento jurídico de defesa dos princípios constitucionais contidos no artigo 37 da Constituição. Sob a nova lei, caso venha a ser sancionada, dificilmente haverá prevenção, repressão e ressarcimento de danos ao erário por atos de improbidade administrativa”, advertem os procuradores, contestando a tese de segurança jurídica adotada por Anastasia.

“A alteração normativa eleva a insegurança jurídica, vez que a jurisprudência dos Tribunais Superiores vem sancionando infrações à moralidade administrativa, à impessoalidade e à legalidade. Por ensejar impunidade dos que agem com improbidade, esta norma vem em desencontro ao justo anseio da sociedade brasileira”, arremata a PGR.

Já a nota técnica das entidades que reúnem auditores e demais especialistas em contas públicas pedem veto parcial de Temer ao projeto. “As razões expostas demonstram que os dispositivos citados do Projeto de Lei nº 7.448/2017 mitigarão o controle dos atos da administração pública, por criarem obstáculos adicionais à responsabilização dos agentes públicos que praticarem ilegalidades, além de aumentarem a insegurança jurídica”, obsservam a AMPCON e a CNPGC.

“O Congresso Nacional aprovou sorrateiramente o Projeto de Lei 7.488, que ameaça o controle da administração pública, livra gestores negligentes de punição e praticamente inviabilizar o trabalho de auditores, procuradores e juízes. No projeto ainda consta a transferência para o pagador de impostos o custo do advogado do acusado de maltratar o dinheiro público”, emenda o Movimento do Ministério Público Democrático por meio de nota (leia a íntegra das duas notas abaixo).

Sem plenário

Discutido no Congresso desde 2015, quando foi apresentado pela primeira vez, o projeto só foi discutido em audiência pública uma única vez. Em 2018, tramitou com relativa celeridade em comissões temáticas na Câmara, onde foi aprovada em caráter terminativo, e no Senado, conclusivamente (sem votação em plenário nas duas Casas legislativas). Sem os holofotes que as sessões plenárias deliberativas atraem, o texto foi encaminhado para sanção presidencial na semana passada.

A “ausência de amplo debate”, nas palavras da PGR, é um indicativo de que há algo errado na matéria. “O Senado Federal apequenou a finalidade da audiência pública para colher as impressões de segmento francamente favorável à aprovação do Projeto de Lei”, reclama ainda a PGR, acrescentando que a discussão no Congresso não reuniu órgãos de controle “diretamente afetados pela medida”, a exemplo do Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União, Conselho Administrativo de Defesa Econômica, Poder Judiciário e Tribunal de Contas da União, além de representantes de classes e da sociedade civil.

A PGR lembra ainda que objetivo alegado da matéria é inserir na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro dispositivos para conferir segurança jurídica e eficiência na formulação e na aplicação do Direito Público. Mas, para os procuradores, trata-se de “gravíssimo retrocesso nas instâncias de controle administrativo”, dando margem à impunidade e à “redução do espectro de responsabilidade” do gestor público.

O QUE DIZ ANASTASIA (texto de seu perfil no Facebook):

Oi, pessoal. Vocês vão se lembrar que há quase três anos temos conversado e debatido o projeto de segurança jurídica que apresentei em 2015. Foi lançado um livro com nomes do Direito Público e do Direito Administrativo analisando item a item a proposta, o que muito me honrou. Foram 5 mil exemplares distribuídos entre órgãos do Executivo, Legislativo, Judiciário, Ministério Público, Tribunais de Contas. Realizamos ainda audiência pública no Senado para debater a matéria, que posteriormente recebeu aperfeiçoamentos por parte da relatora, a Senadora Simone Tebet.

A imprensa repercutiu o projeto durante todo esse período:

Sempre buscamos fazer o maior debate possível em relação à matéria, para que todos compreendessem sua importância e também colaborassem com ideias. A matéria foi aprovada no Senado e, nesse ano, na Câmara dos Deputados. E seguiu para a sanção presidencial. Agora, e só agora, alguns órgãos se voltaram contra a matéria.

É bom que, mesmo tardiamente, ela seja discutida por todos. Mas não aceitarei o argumento fantasioso que afirma que a matéria que eu apresentei promove a impunidade. Isso não é verdade. Não tenho problema algum, vocês sabem bem, em lidar com críticas. Mas não aceito mentiras.

Essa matéria não modifica nenhuma competência dos órgãos de controle. Até porque essas competências estão previstas na Constituição. Lei Ordinária, como é o caso, não modifica a Constituição.

Gostaria que todos consultássem a página que criamos desde o início que explica e mostra a aplicabilidade de cada artigo dessa proposta (http://antonioanastasia.com.br/seguranca-juridica/).

Compartilho alguns exemplos de manifestações favoráveis publicadas recentemente e também o ofício que recebi da Sociedade Brasileira de Direito Público apoiando a sanção da proposta:

Sempre estive e continuarei aberto a discutir essa e quaisquer outras propostas que apresentei e das quais sou relator. Mas sempre utilizando a verdade e a transparência.

LEIA A NOTA DO MPD:

O MPD – Movimento do Ministério Público Democrático por sua diretoria vem a público manifestar sua preocupação com a possível sanção ao Projeto de Lei nº 7.448, de 2017, do Senado Federal (PLS nº 349, de 2015).

Referido projeto, aprovado em ambas as Casas do Congresso, sem passar por discussão com a sociedade, sem ir à votação em plenário, representa grande retrocesso social e no combate aos negócios irregulares na administração pública.

Nota-se que há inúmeros equívocos e graves erros no texto aprovado. Resta, neste momento, apelar para a sociedade civil, a imprensa e, finalmente, à Presidência da República para que vete o referido projeto de lei. Tema de extrema relevância como os contratos públicos não podem ser aprovados a sorrelfa. É o dinheiro da população que irá pagar os desvios de gestão.

Não se pode consagrar num texto legal a irresponsabilidade e a impunidade do gestor. Quem administra os recursos do povo deve prestar contas e agir dentro de critérios claros de gestão e empregar toda sua competência para que os objetivos sociais sejam atingidos, sem desperdícios, sem desvios, sem fraudes.

A legislação do país não pode consagrar a incompetência e o desperdício de dinheiro público. Esperemos que os responsáveis pela gestão do país recoloquem a discussão nos trilhos, vetando iniciativas açodavas e mal elaboradas. A população estará atenta e acompanhando os acontecimentos.

O MPD apoia a nota técnica Conjunta do CNPGC e a AMPCON – nº 01/2018, acerca do referido projeto de lei.

LEIA A NOTA TÉCNICA CONJUNTA:

ASSUNTO: Artigos a serem vetados do Projeto de Lei nº 7.448, de 2017, do Senado Federal (PLS nº 349, de 2015), que inclui, no Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro), disposições sobre segurança jurídica e eficiência na criação e na aplicação do direito público.

  1. O CONSELHO NACIONAL DOS PROCURADORES-GERAIS DE CONTAS – CNPGC e a ASSOCIAÇÃO NACIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS – AMPCON, vêm apresentar suas considerações quanto à necessidade de veto presidencial a dispositivos do Projeto de Lei nº 7.448, de 2017, do Senado Federal (PLS nº 349, de 2015):

I – DO PROJETO DE LEI Nº 7.448/2017.

  1. O CNPGC e a AMPCON veem com preocupação a recente aprovação, pelo Parlamento Federal, do Projeto de Lei nº. 7.448/2017, que “inclui artigos na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), disposições sobre segurança jurídica e eficiência na criação e na aplicação do direito público”.
  2. Se sancionado integralmente, o Projeto de Lei, ao contrário do que propõe sua ementa, será grande fonte de insegurança jurídica e premiará a ineficiência dos gestores públicos.
  3. Verifica-se, ademais, a impertinência dos dispositivos propostos em relação ao propósito da LINDB, que é o de definir os princípios de interpretação integradora no ordenamento jurídico brasileiro.
  4. Os dispositivos aqui discutidos enfraquecem o controle do gestores públicos, justamente em um momento em que os cidadãos enxergam a necessidade de aprimorar os mecanismos de responsabilização daqueles que fazem uso indevido dos escassos recursos públicos.

II – DOS DISPOSITIVOS DO PROJETO DE LEI Nº 7.448/2017 A SEREM VETADOS.

  1. O proposto art. 20 deve ser vetado, na sua totalidade, por ser contrário ao interesse público.
  2. A norma proposta, ao demandar que todas as decisões, sejam elas administrativas ou judiciais, incluam na motivação a ponderação de suas consequências práticas, além da motivação para exclusão de outras alternativas possíveis, impõe ônus desarrazoado e não superável pelos julgadores.
  3. Ao exigir que as decisões sopesem todas possíveis alternativas ao que for decidido, a norma proposta traz patente ineficácia. Como consabido, o julgador decide conforme o que se lhe apresenta nos autos, não cabendo impor-lhe exercício imaginativo de ponderação sobre hipotéticas soluções mais ou menos gravosas que deveria supor possíveis de realização pelo gestor.
  4. Ademais, há de ser lembrado que as sanções decorrem sempre de determinação legal, não se permitindo ao julgador esquivar-se de aplicar a lei por vislumbrar eventual alternativa que entenda, segundo seus próprios critérios, mais adequada. Vale dizer, a lei é que determina as consequências de seu descumprimento, e não a vontade ou as alternativas pensadas pelo julgador.
  5. Há de ser considerado, também, que a norma proposta abriria espectro recursal extremamente amplo e desarrazoado, pois sempre permitiria às partes contestar as decisões no caso de uma das eventuais e infinitas alternativas não ter sido contemplada e ponderada pelo juízo decisório.
  6. O art. 21, pelos mesmos motivos, também deve ser vetado.
  7. A norma proposta, da mesma forma, exige do julgador que indique de modo expresso as consequências jurídicas e administrativas da decisão. Cabe ao julgador reprimir os atos contrários ao ordenamento; o dever-poder de planejar, organizar ou executar um ato é do administrador público, que deve possuir a habilidade e a competência necessárias para lidar com eventuais contingências de sua decisão. O dispositivo estimula o gestor a descumprir as normas, eis que transfere aos órgãos controladores a análise das consequências do não atendimento – por parte do administrador, ressalte-se – de todas as imposições legais que lhe eram exigíveis.
  8. Também deve ser vetado o proposto art. 22.
  9. A proposta de que, “na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados”, traz uma alta carga de abstração e emprega conceitos indeterminados que dificultam sua aplicação prática.
  10. Há de ser dito, ainda, que a norma em questão afasta-se do princípio da legalidade, previsto no caput do artigo 37 da Constituição Federal como norteador do direito administrativo. Admitir que circunstâncias casuísticas e pontuais motivem o descumprimento de leis permite interpretações contrárias ao próprio Direito, eis que submete o cumprimento das normas a elementos puramente subjetivos.
  11. Por conta de tal previsão, que admite o descumprimento de leis, um cidadão de um município que seja gerido por um administrador com “obstáculos e dificuldades reais” será, na prática, um cidadão com menos direitos.
  12. Por sua vez, o parágrafo único do art. 23 há de ser vetado por inconstitucionalidade.
  13. O art. 71, inciso IX, da Constituição Federal, outorga aos Tribunais de Contas a competência para “assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade”. Já a norma proposta permite ao administrador público o direito de negociar com o controlador, celebrando-se compromisso para o ajustamento da irregularidade, ao invés de submeter-se à imposição de um prazo.
  14. O art. 25 merece ser vetado integralmente. Há clara ofensa aos arts. 70 e 71 da Constituição Federal, pois subtrai competências do Sistema de Controle Externo estruturado pelo constituinte. Do modo como pensada, a “ação declaratória de validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa” transfere competências próprias dos Tribunais de Contas ao Poder Judiciário.
  15. Além do vício de inconstitucionalidade, o interesse público também reclama o veto de tal artigo. É sabido que os Tribunais de Contas, por sua própria formulação constitucional, possuem, atualmente, os técnicos mais capacitados em aferir a adequação e a economicidade de preços. Transferir tais discussões a processos judiciais desconsidera a expertise destes profissionais, além de ser mais dispendioso – dada a necessidade de contratação de peritos judiciais.
  16. O art. 26 também deve ser vetado por ser contrário ao interesse público.
  17. O dispositivo, além de empregar expressão de amplo subjetivismo (“razões de relevante interesse geral”), premia o gestor que atua em desconformidade com a lei.
  18. A possibilidade de celebração de compromissos, com transação de sanções, créditos passados ou estabelecer regime de transição, abre ampla margem para a impunidade do gestor público, dado que permite que o administrador aventure-se em decisões impensadas, vez que suas consequências, se posteriormente adversas, poderão ser afastadas com mera celebração de acordo, sem qualquer responsabilização pessoal.
  19. Diga-se, ademais, que a recente e festejada Lei Anticorrupção (Lei nº 12.846, de 1º de agosto de 2013), somente admite sanções premiais para aqueles que colaborem efetivamente com as investigações e o processo administrativo, sendo que da colaboração resulte a identificação dos demais envolvidos na infração e a obtenção célere de informações e documentos que comprovem o ilícito sob apuração. A proposta legislativa que se analisa, ao revés, admite sanções premiais sem qualquer exigência de contrapartida útil, estimulando, assim, o emprego indevido de tal instituto.
  20. O art. 28 deve ser vetado, na sua integridade, por ser inconstitucional e, ainda, contrário ao interesse público.
  21. Atualmente, a Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992), ao regular o art. 37, § 4º, da Constituição Federal, prevê que qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades configura ato de improbidade administrativa que causa prejuízo ao erário. Todavia, com a inovação legislativa proposta, o agente público somente responderá em caso de dolo ou erro grosseiro, o que se mostra claro retrocesso no combate à má gestão pública, além de contrário ao princípio da moralidade administrativa, vez que isenta de responsabilidade aquele que atua de forma negligente, imprudente e imperita.
  22. É, também, contrário ao interesse público e à moralidade administrativa a imposição de ônus estatal de custear a defesa do agente público que tenha seus atos contestados, por retirar a responsabilidade pessoal do administrador e transferir à Administração o risco da conduta irregular do agente.

III – CONCLUSÃO

  1. As razões expostas demonstram que os dispositivos citados do Projeto de Lei nº 7.448/2017 mitigarão o controle dos atos da administração pública, por criarem obstáculos adicionais à responsabilização dos agentes públicos que praticarem ilegalidades, além de aumentarem a insegurança jurídica.
  2. Assim, o CNPGC e a AMPCON concluem pela necessidade de veto parcial do Projeto de Lei nº 7.448/2017, nos termos do art. 66, § 1º, da Constituição Federal, particularmente para evitar a inclusão dos seguintes artigos à Lei de Introdução às Normas do direito Brasileiro: artigo 20; artigo 21; artigo 22; parágrafo único do artigo 23; artigo 25; artigo 26 e artigo 28.

CONSELHO NACIONAL DOS PROCURADORES-GERAIS DE CONTAS
Ricart César Coelho dos Santos
Presidente

ASSOCIAÇÃO NACIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS
Júlio Marcelo de Oliveira
Presidente

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